电力改革要解决三大问题

进入新世纪以来，我国电力工业通过改革初步形成了发电侧竞争格局，整体上促进了电力工业发展，有力缓解了电力供需紧张，但也面临着电力资产利用率下降、电力企业持续发展能力弱、供电安全受电煤运输和供应制约风险增大、电源清洁化发展任务重等问题，影响了电力行业的可持续发展。产生上述问题的根本原因是电力发展规划管理薄弱、缺乏电力市场机制和电价改革严重滞后。这三大问题应该在本次电力改革中逐步得到解决。

规划管理薄弱，电力发展失去了统一规划的引导。众所周知，电力工业是关系国计民生的基础产业，电力的安全、可靠和有效供应，是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略，实现电力工业科学发展，是优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容，对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设，确保十二五时期经济社会发展目标任务完成乃至全面建成小康社会具有重要的支撑作用。电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导，科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证，对于提高电力工业发展质量、效率和转型升级至关重要。因此，电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段。

但是，电力工业政企分开后，政府主管部门作为电力规划管理的主体没有完全到位，电力规划没有管住、没有管好。表现在电力规划的重大问题研究、编制程序、审定发布及滚动修订缺乏规范化、程序化、透明化的管理机制，规划的科学性、权威性难以保证。项目前期工作缺乏科学管理机制，电力项目良性开发秩序、市场运行机制和问责制亟待建立。由于统一规划机制的缺失，造成电力的无序发展，如：电源与电网建设不同步、不协调；新建煤电项目与铁路运输、煤炭供应等没有协调匹配，地区性煤电运紧张问题反复出现；由于风电没有纳入电力发展统一规划，造成风电发展与电网发展不协调，使得部分地区风电装机规模大大超出电力系统合理消纳能力，弃风现象大量出现。《电力工业十五规划》预测电力需求水平过低，而调整的规划没有公布。《电力发展十一五规划》编制了而没有公布，十二五时间已过三年，《电力发展十二五规划》至今仍未公布，突出说明电力规划管理工作极其薄弱，没有发挥规划对电力项目投资、建设的指导作用，影响了电力工业的科学发展。

没有建立起电力市场机制，电力资源配置基本停留在行政审批的计划经济管理模式上。电力体制改革已十年有余了，尽管电力投资主体多元化格局已基本形成，但真正的市场机制并没有形成。具体表现在电力投资项目的决策一方面不受国家规划的约束，另一方面作为市场主体的企业没有落实自主决策权，而是取决于政府主管部门带有很大随意性的核准。电力企业自主投资的决策权没有完全落实，市场配置资源的决定性作用远未得到发挥。

从2004年以来电力项目实施核准制的情况看，一些根本性的问题并没有得到真正解决。原来审批制的项目建议书、可行性研究报告书、开工报告的审批，时间长、效率低。核准制实施后，为了不加大企业投资风险，同时协调国家环保等有关部门审核程序的矛盾，除申请报告外，政府主管部门又增加了电力项目路条手续，从而成了路条、申请报告两个阶段审核，实质内容与原来相比变化不大，无助于提高企业投资效率和效益。由于出现项目审批的随意性，不按科学程序办事，以致滋生渎职与腐败的空间，给国家造成资源浪费，也无人承担责任。电力投资管理模式基本停留在行政审批的计划经济管理模式上。

没有建立起电力投资的市场机制。2002年厂网分开以后，由于政府没有建立起电力投资的市场机制，项目前期也缺乏规范化的管理机制，因此出现了轰轰烈烈的竞争厂址资源的跑马圈地现象。一方面反映前几年电力供需形势趋于紧张的信号传导到了电源投资市场，电力市场化改革的导向性作用得到发挥。另一方面，跑马圈地现象是各投资主体为争夺未来的发展空间和市场空间而引发竞争的具体体现。发电企业有了厂址资源，就可以委托设计院开展项目前期工作，从初可研做到可研，直至满足核准的条件。到此时，生米已煮成熟饭，除了个别碰了国家产业政策红线的项目外，一般项目即便存在某些问题或不足，再补充做些工作，最后政府主管部门也都能核准，就是违规电源项目最终也能得到正名而上网运营。

由于没有市场化的机制，地方企业与央企、民企与国企、内外资企业等不同的投资主体缺乏公平的竞争平台，这在项目资源获取上表现尤为突出，给企业的公平竞争和多种经济成分的健康发展带来了很多困扰。同时由于缺少市场化机制的有效激励，企业的利润往往取决于政府的政策，削弱了发电企业强化内部管理的动力，出现盲目的投资现象。